헌법은 한 국가의 최고법으로서 전체 법질서의 무게중심 역할을 하기 때문에 그 안정성이 매우 중요하다. 하지만 헌법도 영구불변일 수는 없다. 모든 법은 현실의 변화에 따라 새로운 모습으로 변경될 필요가 있으며, 헌법현실의 변화는 헌법규범의 변화를 요구하게 되는 것이다.

현행헌법은 만20년을 넘긴 역대 최장수 헌법이다. 이는 현행헌법이 역대 어떤 헌법보다도 국민적 합의에 기초한 민주적 정당성을 가지고 있기 때문이며, 이러한 민주적 헌법을 지키려는 국민의 의지 또한 강했기 때문이다. 그럼에도 불구하고 다른 한편으로는 이미 20년이 지나면서 현실의 변화가 나타나고 있으며, 이러한 변화를 수용하기 위한 헌법 개정이 요청되고 있는 것이다.

현실의 변화를 대표하는 것은 역시 민주화의 진전이며, 이에 따라 1987년 당시 중요한 역사적 소명을 담당했던 대통령 5년 단임제가 이제는 현실에 잘 맞지 않는다는 평가가 나오고 있다. 1987년 당시에는 대통령 직선제의 관철을 통한 민주화의 실현과 더불어 다시는 장기집권을 허용해서는 안 된다는 점에 대해 국민적 합의가 있었고, 그 바탕 위에서 대통령 5년 단임제가 도입되었다. 지난 20여 년 동안 5년마다 대통령이 바뀌면서 평화적 정권교체도 있었고, 정치문화의 변화 및 개선이라는 측면에도 5년 단임제의 긍정적 역할이 인정될 수 있다.

그러나 현행헌법의 초기에 5년 단임제의 긍정적 측면이 더 크게 작용하였던 것과는 달리 최근에는 부정적 측면이 더 두드러지고 있다. 임기 말 레임덕의 문제는 접어 두더라도, 대통령에 대해서 국민이 선거를 통해 평가 내지 심판할 수 있는 기회 자체가 없다는 점, 그로 인하여 대통령이 국민의 말에 귀 기울이지 않고 독선적인 태도를 취하게 된다는 점, 심지어 대통령이 국민에 대해 무책임해진다는 점은 매우 심각한 문제이다.

이러한 문제를 해결하기 위해서는 헌법 개정을 통해 대통령의 임기를 4년 중임으로 변경하는 것이 필요하다. 물론 현직 대통령이 선거에 출마할 경우에는 관권선거가 우려된다는 반대견해도 일리가 있지만, 현재의 상황을 보면 5년 단임제의 폐해가 워낙 심각하고, 그로 인하여 국민과 대통령의 갈등이 점점 더 심각해지는 것을 피하기 위해서는 4년 중임제 개헌이 불가피하며, 관권선거 등의 문제는 그동안 매우 높아진 우리 국민들의 정치의식수준을 고려할 때 오히려 크게 우려할 수준은 아닐 수 있다.

또 하나의 대안은 대통령제를 포기하고 의원내각제 또는 이원정부제를 도입하는 것인데, 이 경우에는 변화에 따른 부담이 너무 크다. 대통령제가 다른 정부형태에 비해서 우월한 것이라고 말하기는 어렵지만, 적어도 우리의 정치현실에서는 대통령제의 성공가능성이 더 높다는 점을 무시할 수 없는 것이다.

지난 50여 년 간의 헌정사를 돌이켜볼 때, 대통령의 독재 내지 장기집권의 폐해가 컸지만 이를 통해 대통령의 독재를 견제하는 노하우를 모든 국민이 습득하게 됨으로써 대통령제는 나름의 안정성을 갖게 되었다. 반면에 의원내각제나 이원정부제가 성공하기 위해서는 안정된 정당정치, 의원들의 당적변동의 최소화 및 국민들의 의회에 대한 신뢰 등의 전제조건이 갖춰져야 한다. 그렇지 않은 상황에서 무리한 정치적 실험을 강행할 경우에는 어느 누구도 책임질 수 없는 사태가 벌어질 수 있는 것이다.

10년, 20년을 내다보면서 장기적인 계획을 세우고, 그 기초 위에서 의원내각제나 이원정부제의 성공조건을 마련해 나가는 것에 대해서는 반대할 이유가 없다. 오히려 통일 후의 정부형태는 남북한의 사회적 통합을 위해서라도 의원내각제가 더 바람직할 수 있고, 그렇기 때문에 이러한 장기적 계획과 준비를 지금부터라도 시작하는 것이 바람직하다고 생각한다.

그러나 5년 단임제의 폐해라는 당장의 문제를 해결하기 위한 헌법 개정에 있어서는 대통령 4년 중임제로의 개헌이 최선의 선택이라고 보아야 하지 않을까.